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19 债务、民众和福利国家

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    ①

    一 导言

    在这一章里,我要重述一个旧论点,这个论点在本世纪的规范公共财政学的复杂内容中是经常被忽略的。在这种叙述过程中,我希望能够加进一些与公共选择相关的方法。古典经济学家对公债的憎恶是建立在非常坚固的知识基础上的。一个民主政府要作出关于以公债为日常支出筹措资金的任何决策时,都面临着社会秩序的长斯稳定受到威胁的问题。如果以最夸张的形式表达这个观点,那么,问题的实质就在于,当福利国家开始发行第一个美元的公债时,它就把自己的安危押在公债上面了。

    按民主原则组织起来的政府与非民主的或独裁的政府之间的区别,在以往关于公债财政的政治含义的讨论中并没有被足够地强调。在民主组织的政体中,节俭财政原则必须有更大的限制力量;而对于一个个人来说,或者根据推理,对于一个独裁的政府来说,类似原则就可能不必那么有限制性了,这种区别是按决策形式的性质来决定的。换言之,债务对民主政体来说,具有更大的危险性。其原因是非常简单的,因为在民主政体下,公民们比在个人决定的独裁的政府下面临一个更为严峻的“个人衡等式”问题。

    从被我们不严格地称为凯恩斯主义的观点看来,公共债务与私人债务是两个不同的范畴。对于个人的私人债务创造有效的财政节俭原则,在用到政府的公债发行问题上时就不适用了。在这个范例中。政府与私人相比,更能够在实际上破坏节俭的戒律。我在一本早期著作。公债的公共原则。(1958年)中就指出,凯恩斯主义者的上述观点在分析上是错误的。②我阐明过,从原则上说,公共债务与私人债务是相同的。尽管我在那本书中没有作如此明确的引伸与推理,但是,在那里,我的观点已经隐含了这样的结论,即财政节俭这个戒律不仅个人要遵循而且政府也需要遵循,不管后者是如何决策的。

    在那本书以及后来的与此相关的其他书中,我还没有把建立在政府对财政节俭的任何一套规则是持遵循还是违背态度的预测上的各种决策结构的含义充分结合起来。由于决策结构的差别。相同的财政体制可以被预料到会产生非常不同的结果。在这一章里,我的目的就在于,通过对公债在民主政体与某种经济环境下发行时的体制的特别分析,来发展上述观点。这里所指的经济与政治环境是指不用采取非常的财政手段的环境(即不存在战争、大萧条、自然灾害)。在本世纪的最近三分之一时间里,分析的焦点是在福利国家开支中的债务财政问题上。

    这个论点在本质上是非常基本的。为了防止使论点直接联系当前政策所造成的过多的限制与过多的复杂性,我在第2节将给出一个高度简化与抽象的模型。第3节,将在第2节所描述的简单模型中分析公债发行问题。在第4节,将考察民主决策结构对于逃避债务的两难问题有什么效应。关于拖延债务的前景将在第5节里讨论。在第6节,再引入上述全部分析的限制条件。在第7节,把前面的观点用来分析本世纪最近几十年中西方民主国家所面临的财政问题,从而结束本文。

    二

    简化的环境

    在整个分析中,我将假定,经济是封闭的并且是静态的。人口是稳定的,不存在净资本形成,也没有新技术。既不存在需要耗费非常大量资源的外来威胁,也不存在需要政府进行大规模干预的国内自然灾难。

    政府是按照多数决定原则实行代议制民主的。集体决策是按多数投票规则由立法机关作出的。这些决策是由执行一管理机构去执行的,这种执行一管理机构对于立法机关可能有支配权也可能没有支配权,在一种完全按上述要求建立的体制中,立法机构的代表成员是在几年一次的选举中按多数投票规则选出来的。

    从历史上看,我认为,政府为了对最起码的或保卫国家的劳务(比如:对外与对内的防务,法律与秩序)和其他政府活动(公共物品与交通运输)提供资金,需要征收赋税,获得财政收入。这个假定是与货币创造联系在一起的,而这一点是至关重要的。在正统的论述中,我们通常认为国家有三种渠道可以为政府服务提供财源;税收、货币创造与公债。为了单独讨论公债问题,我们把税收与货币创造合成一项。我假定。经济中的所有人都明确认识到货币创造就是一种税收,这就可以把上述两项合并为一项。因此,人们对货币发行的反应就象对税收的反应一样。这里,不存在货币幻觉。政府的决策者一旦认识到这一点,就会把货币发行视为一种税收。

    在决定公共支出的类型的机构既定的前提下,立法机构中的持中立态度的投票人面临这种机构要作出选择,当他认为政府支出中增加1美元带来的好处恰好等于税收上增加1美元造成的坏处时,在这种环境下就达到了政治上的均衡。在早期的“赋秘财政均衡”中,有代表性的政治家不愿为政府的更多的财政支出而征收税率很高的税。在往后的分析中我假定,选举者在所考察的时期内不会改变自己的口味与偏好。

    三

    采用公债

    说到这里,我还是假设,政府没有用公债的形式为日常开支筹措资金(在过去的时代中,政府或许为了支付额外的财政负担而发行了公债或许没有,然而、在这种为了应付非常局面而采取的措施中,不论政府有没有采用公债手段,都与我的论点无关)。要求扩张政府的日常的经常性开支的压力,尤其是要求扩张“福利国家”名下的开支的压力,不断被人提出来。差不多持有各种政见的政治家都乐于对这种持续不断的压力作出肯定的反应。如果不是由于征高税必定会造成“坏”的后果,如果不是由于征高税是财政增加开支不可避免的伴随物,那么,政治家们肯定会作出上述肯定的反应了。

    在这种背景下,我想要引入公债发行,它可以作为新的财政选择。学术界的一些富有理智的经济学家——请允许我们这样称呼他们,已经为这种公债发行提供了新的理论依据显然政治家们面临开支扩张的持续的压力,将乐于接受任何这类论点。他们想把公债发行看作是他们所面临的“可能性边界”的外移。这种新的财政选择的建议将为政治家们提供一种似乎是有益无害的工具。③

    这里,我所关心的问题是,由政治过程决定、由税收提供财政收入的预算均衡被公债发行的财政预算所代替了。在这种分析中,我们把对公债的政治反应以及与此相关的种种问题设计成一个模型,看来是合适的。④我们在这里假定,当政府财政赤字占国民生产总值(GNP)的份额不到5%时、个人在相应的政治选择环境中对公债发行所作出的反应可能会比对赋税或创造货币作出的反应较少持相反态度。超过这个限度(占GNP的5%)、与此相关的公民对公债发行的反应比对税收的反应具有更大的负效应。⑤

    在这些关于政治反应的假定下,第一阶段中所出现的新的政治均衡在引入债务财政的可能性之后就将由以下三个要素决定其性质:(1)花在反复出现的劳务上的财政支出的比率上升;(2)一定数量的公债的创造(直到定义所限制的数额为止);

    (3)税率的降低与赋税财政岁入的减少。政府在第一阶段通过发行公债所提高的财政收入,有一部分要用于扩张了的支出比率,还有一部分要用于弥补由于赋税收入下降所造成的财政空缺。

    我们假定政府在第一阶段所发行的公债为D。这笔资金是从经济中的私人部门抽出来的。它们如果不是以公债方式收集而来的话,本来或者要流入当前的消费,或者要流入当前的资本投资。换言之,政府的借款是真正意义上的借款。个人是在完全自愿的交易中购买政府的债券的。他们放弃了当前(第一阶段)对于资源的支配权,而换取对债券上的利息收益的支配权。政府与每一个债券购买者都订立了契约,它将偿还全部本金再加上规定的利息(在我们关于不存在货币幻觉的假定下,任何通货膨胀都是可预期的,它的效应会充分计入证券的名义利息率之中;或者;为简单起见,我们可以假定,全部政府债券是充分指数化的)。

    就这样,一切看来运转正常。政府已经利用了它所得到的财政手段与选民们既想要增加政府劳务开支又想要降低税率的要求,达到了自己的统治目的。这里,政府已经把预算均衡移向一个新的位置了。这些,全发生在第一阶段之中。

    然而,让我们考虑一下在第二阶段会出现的情形。赋税(包括作为货币创造的通货膨胀结果)将只会由第一阶段中的承担赋税的劳务水平提供资金来源。为了保持在第一阶段中所达到的全部劳务水平,除了由赋税提供的政府岁入以外,还必须由公债D的数额来加以补充。政府将再一次诉诸于公债D去筹措财源。然而,第一阶段中所招致的债务在现在仍然是存在的,这种初期的债务在第二阶段至少必须被支付利息。政府必须向公债的持有者支付允诺的利息收益。那么,从哪里为这笔必须付出的利息费用寻找财源呢?如果政府在第一阶段发行的公债已经达到了所指明的政治转折点(在我们的例子中,该政治转折点为GNP的5%),那么,在第二阶段,政府要想不打破已经建立的政治均衡,是不可能提高自己的借款比率的。为了给第二阶段政府所面临的合成支出要求(G+D+rD)筹措资金,政府也许会提高税率;也许会削减开支,然而无论采取上述办法中的哪一种,都将破坏在第一阶段中已经实现的均衡。

    由于均衡是必然要被取代的,因此,沿着可能的边际,将会出现调整。第二阶段均衡的性质将取决于以下三个要素:(1)比第一阶段的支出率更低的花在提供经常性服务上的支出的比率;(2)比第一阶段可达到的税率更高的税收;(3)在第二阶段所发行的与第一阶段发行的债额相等的新的债务额。如果在第一阶段由于种种原因政府发行的公债还未达到间断点的极限,那么,可以预料,政府会在第二阶段扩大债券发行,这个过程会一个阶段一个阶段地进行下去,一直到间断点最后达到为止。

    第二阶段实现的均衡与第一阶段实现的均衡之间的基本上相同的关系将说明,在任何阶段之间存在着一种关于初步结果的联系。由于必须支付的公债利息是会一个阶段接一个阶段增加的,因此,政府支出的均衡比率会一个阶段接一个阶段降低,而均衡税率会一个阶段接一个阶段提高。表19.l就给出了短暂的调整类型。

    在某种场合,政府为提供服务所作出的开支应该比公债发行之前所通行的开支水平要低而与此同时,政府税率应该比发行公债以前的阶段的税率更高。如果政府没有“发明”公债这种手段来为日常开支提供财源,那么,政府对公民提供的公共服务的均衡流量就会一直高得多,而税收的税率就会一直低得多。

    而且政府可能会无限期拖欠短期债款,也可能把提供公共服务的责任完全转移给全体公民。只要政治均衡任一个阶段接一个阶段中被保持着,债务就将永远无法清偿。总债务就必然会增加,一直达到每个阶段的转折点为止,这意味着对未付清的债务的利息支付额也会相应增加。即使当政府所提供的各种服务开支全部停止供应,上述结果也会继续发展下去;为对债务支付利息,赋税就会持续增加,这种支付本身就会随着新的公债发行继续增长下去,新债是为支付先前阶段所发行的债券的利息而不得不发行的。在极端的情况下,全部国民产值会用于支付债务利息。

    当然,上述模型是一种极端情形。它假定,无论是政府还是借钱给政府的人都不根据结果调整自己的行为。我们可以预期,随着结果被累积起来,公民们对于债务创造会越来越强烈地作出负的反应,这部分是因为,公民们会担心政府将对部分所期待的出借者采取拖欠的态度,而这种拖欠的态度使未来的借债以更高的利率进行。这种结果达到一定程度后,在发行债券问题上就会不存在政治均衡。在这种场合,债务利息的支付要求当然也会停止增长。然而,如果社会要避免政府对债款的拖欠,公民们就必须接受更高的税率与更低的公共服务供给水平,而如果这个社会始终遵循着“古典的名言”,放弃任何形式的债务财政的话,那么我们所生活的环境中的税率就会低得多,公共服务的供应水平也会高得多。

    税率

    R

    对公共服务的开支(包括转移支付)

    G

    债务

    D

    利息支付

    D

    总开支

    阶段0

    R0

    G0

    0

    0

    G0

    阶段1

    R1<

    R0

    G1>G0

    D1

    0

    G10+D1

    阶段2

    R2>R1

    G2R2

    G3
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